中医大而全难以落地，需要实打实的技术和产品突破

[31]参见丁翔、张海波：《大数据与公共安全：概念、维度与关系》，《中国行政管理》2017年第8期。

只有通过这种精细的结构安排，行政机关才能够实现对转基因食品风险的有效规制，并逐渐在立法机关、行政机关、司法机关以及公众之间发展出稳定的风险规制框架。[64]在信息公开方面，《食品安全风险评估管理规定》仅在第十八条原则性规定卫生部应当依法向社会公布食品安全风险评估结果，并没有规定全程公开、用易于解释的语言公开等基准性要求，这使得卫生部在透明性方面享有极大的裁量空间。

如果法律规范的要件十分清晰，行政机关则不需要确定或解释要件。[34] 参见前注【22】，余凌云书，第28~31页。例如仅仅以中文标识转基因食品，无法确保不懂中文的消费者（外国人、少数族裔）充分了解转基因食品信息，无法实现法律所明确的目的。有学者已经意识到这种信息规制的缺陷，指出知情权意味着消费者要自负责任，如果特定转基因食品被证明是有害的，那么这个责任应当由消费者自己承担，即使消费者可以通过其他的方式（例如依照侵权法或者合同法的相关规定）要求制造商予以赔偿，也遮蔽了其中保护公民生命健康的国家义务。[21] 【英】安东尼·奥格斯：管制与侵权法之间的关系：目标与战略，载【荷】威廉·范博姆、【奥】迈因霍尔德·卢卡斯、【瑞士】克丽斯塔·基斯林主编：《侵权法与管制法》，徐静译，中国法制出版社2012年版，第422页。

例如，欧盟食品安全局和科学委员会针对风险评估透明性制定了三个指引——《关于科学方面的风险评估透明性的指引》、《关于食品安全管理局实施风险评估的程序方面指引》以及《食品安全管理局的管理委员会关于实施透明和保密要求的指引》，对信息公开的方式、内容以及如何保密等进行了细致的规定，例如要求公开的信息具有可理解性、加强解释和说明、公开要全面等等。[17]但是与普通的食品不同，转基因食品在安全性上十分特殊。作者简介：张翔，法学博士，中国人民大学法学院教授 文章来源：《中外法学》2018年第2期 进入专题： 国家机构 民主集中制 治理能力 国家权力配置 。

申言之，国家的各种决策要在国家目标指引下，尽可能科学、高效。[50]林来梵：《宪法学讲义》(第二版)，法律出版社2015年版，第234页。第二，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业。我们是由人民代表大会统一行使国家权力……人大统一行使国家权力要尽职尽责，但不代行行政权、审判权、检察权。

他还特别指出宪法对国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生文化大革命的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。

此种进路下，国家权力的分工并非只是消极性的，也不仅是为了限制、缓和乃至弱化国家权力。按照肖蔚云教授的记述，之所以如此修改， 主要是觉得一律二字太绝对化，而行政机关实行的是首长负责制，虽然也是在集体讨论的基础上首长有最后决定权，也是民主集中制原则的体现，但又不同于国家权力机关实行的民主集中制形式，而是有自己的特点。(二)从一律到原则：重新诠释民主集中制的可能性 首先值得注意的是1982年《宪法》对于民主集中制原则的规定方式发生了从一律到原则的变化。[30]这些机构具有成员的独立性和决策程序、管辖范围上的特定性，[31]被称为没有顶头上司的第四分支, [32]其职权混合了立法、行政、司法。

因此，这一兜底条款，绝不可以成为全国人大任意作为的依据。事实上，权力要分工是当时的宪法工程师们的共识，也直接成为了1982年《宪法》起草的指导思想：关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。这一原理与我国宪法规定的民主集中制原则对于国家权力行使的正确性要求完全契合，也符合我国的实践经验。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，要完善国家机构组织法。

[124]本文以功能主义的进路解释民主集中制，是此种国家机构释义学工作的初步尝试，也是尝试回应国家治理体系和治理能力现代化的时代命题。[41]此后，在担任全国人大常委会委员长期间，彭真又有这样的表达：我们讲监督，不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。

[109]张志铭：关于中国法律解释体制的思考，《中国社会科学》1997年第2期，第100页。三、民主集中制原则的留白 那么，权力的分与合之间到底有着怎样的玄机？具体到我国宪法下的国家权力配置究竟应该遵循怎样的原则？这里，首先必须考察《宪法》3条规定的民主集中制。

[100]林彦：从‘一府两院制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径，《法学评论》2017年第3期，第164页。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题。4.最高权力机关的兜底职权 1982年《宪法》62条第15项关于全国人大的职权的兜底规定也在相当程度上体现了功能主义的思路。针对独立管制机构是否抵触三权分立，是否合宪，不断有争议，但第四权力却再也不可能被取消了。[46]而权力最终集中于中央国家机关，才能统一号令，统一目标，使得全国各族人民团结起来，为共同的目标奋斗。[89]彭真，见前注[41]，第567页。

[117]这些主张其实都指向将法律解释权最终配置给具有专业法律能力、能熟练掌握运用法律解释方法的法官。总统不能同时担任医院或者内阁成员，因为这会影响一个虚位总统的政治超脱性。

西方分权学说声称，分权与否是区分自由政体和非自由政体的标准。在当代的行政裁量理论中，对此问题的理解更为精细，功能主义的行政裁量论完全从什么适合行政机关判断，什么适合法院判断，从功能主义进行区分，实体性判断专属于行政机关，而程序上的控制则交给法院。

[41]彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告，载《人民代表大会制度重要文献选编》(二)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第570页。[77]参见韩大元、刘松山：宪法文本中‘基本法律的实证分析，《法学》2003年第4期，第3-15页。

[1]新中国确立人民代表大会制度为根本政治制度，但在政权组织的宪法原则(国家权力配置原则、国家机构的组织原则)上却一直存在争议。作为最高国家权力机关的全国人大、作为最高国家行政机关的国务院、最高人民法院、最高人民检察院，这是宪法直接以最高来修饰的四个机关。由此，我们可以看出，功能主义的国家权力配置原理，不仅内在包含于我国1982年《宪法》的国家机构规范中，也在实践中隐微地发挥着规范性的作用。同时，在我国的改革进程中，与国家组织和权力配置相关的争议和问题层出不穷。

宪法的写法则比较合适，说明原则上国家机关都实行民主集中制，但具体的形式还可以有所不同。这里涉及前面提到的几个最高国家机关的关系问题。

[101] (2)全国人大能够行使的其他职权，只能是基于其功能适合由其行使的职权。这样就保证了常委会的日常事务有组织机构来承担。

我国现行宪法隐含此种功能主义的权力配置原理，其例证包括全国人大常委会职权和组织的加强、国家主席的恢复设置和外交权扩展等具体制度变迁。党的十九大报告也提出，要深化机构和行政体制改革。

核心问题在于，我国的司法解释是抽象性的，其功能更像立法而非司法。这里的民主集中制与议行合一关联非常紧密。对现行有效法律进行规范性描述，为实践争议问题提出解决建议，都是法学的任务所在。[98]这里的制度逻辑正是功能主义的：执行性的职能，必须配置给组织方式是首长负责制的行政机关。

[13]然而，各国宪法确立的国家机构组织方式和实际运行状况，却要求我们对这种形式主义、意识形态化的理解祛魅。此种正确性标准，为思考和分析我国宪法民主集中制原则下的权力配置，提供了新的思路。

(一)民主集中制的坚持与困境 作为国家权力配置原则的民主集中制[44]曾经是与议行合一论相伴随并相互诠释的。《中国共产党章程》关于坚持民主集中制的内容也继续要求必须实行正确的集中。

[120]参见王贵松：风险行政的组织法构造，《法商研究》2016年第6期，第13-23页。[7]但是，现有宪法学理对民主集中制原则的阐述，是否足以概括和解释我国宪法中的权力架构，并为实践中的机构设置、权力配置等问题提供规范性指引？[8] 笔者认为，有必要对我国宪法中配置国家权力的相关规范进行梳理，发掘其中隐含的深刻原理，重新诠释我国政权组织和权力配置的原则。